信息技术应用如何影响社会福利权的实现？ ——基于贫困治理的实证研究
编者按
建设覆盖与优化提升社会福利是政府治理领域的关键议题，在信息技术迅猛发展并助力我国“治理现代化”的背景下，辨析信息技术的应用对我国的社会福利权实现有着怎样的影响，具有较强的理论意义与现实意义。本期荐文基于案例实证研究，从个体、技术、社会和制度四个层面讨论了信息技术应用对社会福利权的影响机制。
作者简介
李琴，暨南大学社会学研究中心讲师
岳经纶，中山大学政治与公共事务管理学院教授
摘要
作为数字时代政府改善贫困治理的重要手段，信息技术应用如何影响公民社会福利权尤其值得关注。论文以信息技术在G省贫困治理中的应用为例，剖析信息技术应用影响社会福利权实现的作用机制。研究发现，信息技术应用在一定程度上加剧了“应保未保”问题，造成贫困群体社会福利权的旁落。在个体层面，迫使贫困群体不得不在社会福利权和个人隐私权之间做出选择；在技术层面，“数字标签化”强化了贫困群体的“福利污名”，加剧心理障碍从而放弃社会福利权；在制度层面，扩大了制度排斥的覆盖范围，造成福利权的“强制性缺失”。该研究为信息时代的社会福利权研究提供新的研究视角和理论维度，也为政府在推进数字治理进程中更好地保障公民社会福利权提出政策建议。
文章结构
一、问题的提出
二、信息技术应用与社会福利权：一个分析框架
（一）社会福利权理论
（二）数字时代与社会福利权
三、信息技术应用与贫困治理：G省的实践
（一）民政信息化平台
（二）居民家庭经济状况核对系统
四、信息技术应用对社会福利权的影响机制
（一）个体层面：冲击隐私权
（二）技术层面：“数字边缘化”
（三）社会层面：“数字标签化”
（四）制度层面：强化福利排斥
五、结论与反思
一、问题的提出
随着大数据、人工智能和区块链等技术的发展，日新月异的信息技术深刻改变了人类获取信息、通信交流和组织活动的方式，并加速向社会生活各个领域深度渗透。与此相应，信息技术应用向公共治理领域延伸以提升国家治理能力的探索也在不断推进。信息技术具有的可连接性、可访问性、交互性和外源定制性等特性，能够帮助政府部门克服地理距离上的鸿沟，推动部门间的远程合作、数据共享和协同办公，进而改变政府组织结构和运行方式，提升治理效率和质量。从电子政府到移动政府，再到数字政府，信息技术创新为公共治理创造出无限可能，技术与治理之间不断融合互动，激发出强大的变革动力，带来社会治理创新。党的十九大做出了建设“数字中国”的重大战略部署，将信息技术广泛应用于政府治理的各个环节，积极推进政府管理和社会治理模式创新，推动政务标准化及促进不同部门、不同层级和不同区域政府的数据共享。信息技术在政府治理中的深度应用，成为提升国家治理体系和治理能力现代化的坚实支撑。
贫困治理是信息技术应用的重要实践领域。信息技术在贫困治理中的应用，可以有效打破部门数据壁垒，充分挖掘信息资源，精准识别贫困人口，提高政府公信力，从而有效提升扶贫济困的政策效果。然而，值得关注的是，信息技术在提升政府贫困治理能力的同时，也会对公民的社会福利权带来冲击。
本文以低保政策为例进行实证研究。自低保制度建立以来，平均保障标准逐年增加，低保覆盖率和低保人数却自2011年开始持续大幅度下降。本文从低保政策执行中出现的“标提量减”现象出发，发现以“居民经济状况核对系统”为代表的信息技术应用是低保覆盖人数开始大范围降低的起始节点。当前，信息技术应用使得低保的资格审查更为精准，一批不符合规定的低保户被清理出去，在一定程度上解决了“不应保而保”的瞄准问题，大大降低错保率。但是，在现有的偏重家庭收入而忽视家庭支出的低保标准下，信息技术应用在降低错保率的同时，会否增加漏保率，从而导致一些本应享有低保福利的居民被排斥在社会福利安全网之外？换言之，社会救助领域的信息技术应用会否在一定程度上带来“应保未保”的问题，会否对公民的社会福利权带来消解效应？本文将针对上述问题，以G省信息技术在贫困治理中的应用实践为案例，从个体、技术、社会和制度四个层面分析信息技术应用影响社会福利权实现的作用机制，以期推进数字时代公民社会福利权的研究。
二、信息技术应用与社会福利权：
一个分析框架
（一）社会福利权理论
著名社会政策学者马歇尔是第一个系统阐述公民权利理论的福利思想家，他首先提出社会权概念，并形成了以社会福利权为核心权利的完整公民权利理论体系。马歇尔认为，公民权利由公民权、政治权和社会权三部分构成，其中，社会权是指从享有少量的经济福利和保障的权利，到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。福利权是社会权利的核心，即公民平等享有社会普遍水平的生活的权利，拥有免于贫困和参与基本社会活动的机会的权利。后来的学者在研究社会福利权问题时大都借鉴了马歇尔的社会权理论。1995年，马卡洛夫在社会权理论基础上，将福利权界定为直接或间接地回应人类需要，进一步揭示了人类精神或物质的各项生活需要与社会福利制度间的关系。
社会福利权理论包含公民拥有平等享有福利之权利和国家拥有满足公民福利权之责任的双重意涵。福利权理论的出现，一方面，让每一个贫困者能够理直气壮地向国家要求福利给付而不会感到窘迫和羞耻，因为他们所要求的社会福利待遇不是一种给予穷人的慈善救济，而是公民应享有的不可剥夺的权利；另一方面，公民获得社会福利是政府责任的体现，政府对贫困者的福利给付不再是任意武断的裁量行为，因为这不是政府的慈善与施舍，而是国家对人民必须履行的责任。因此，社会福利权理论推动了福利制度的建立，为福利国家的发展提供了直接的政治道德根据。在福利权理念下，个人对国家拥有了福利的要求权，而国家也必须建立福利保障制度来履行对公民的福利责任。福利权使弱势群体的权利得到了保障，追求社会平等和社会正义成为社会福利至上的道德目标。
美国学者苏黛瑞将福利制度分为基于回应性的援助、权利的援助、改造的援助三类，基于回应的援助只是将援助和补偿受助者作为一种手段；基于权利的援助是为了保护受助者的基本权利；基于改造的援助希望通过重塑或彻底将受助者予以改造，从而使整个国家系统受益。目前，我国的福利供给事实上是“基于回应的援助”，是一种消极被动回应而非积极主动赋权型的福利供给模式。中国社会保障体系发展逻辑是经济发展水平的一种被动反应，是一种被动的基于必要性的福利体系。我国城市低保政策的创立之初是为了保障城市新贫困群体的基本生活，维护社会稳定，其目的是追求社会福利系统与经济系统之间的融合，而不是微观层面上个人社会行动者与社会系统之间的融合。因此，这种非赋权型的社会保障制度必然难以全面实现公民的社会福利权，特别是贫困者的社会福利权将面临缺失和旁落的风险，而信息技术应用则在一定程度上加剧了这一风险。
（二）数字时代与社会福利权
20世纪末，随着欧洲福利国家信息技术的广泛应用，国外学者开始关注信息及通信技术应用与贫困治理的关系，主要聚焦在信息化的减贫效应上；也有学者开始研究数字技术的排他影响，通过使用“数字鸿沟”(digital divide) 和“数字不平等”(digital inequality) 等术语，展示了公民在获取和使用数字技术方面的差异如何造成社会的不平等。与此同时，却少有学者研究信息技术应用如何影响公民社会福利权的实现。事实上，学者和政策制定者往往倾向于将信息技术去政治化，把它变成一个纯粹的技术问题，而淡化其背后的政治意义和产生后果。然而，当前这种忽视所产生的“数字排斥”(digital exclusion)和“数字边缘化”(digital marginalization) 结果尤为突出。综观国内外文献，鲜有学者将信息技术应用与社会福利权联系起来深入分析，更尚未进入信息技术应用对社会福利权带来冲击的反思阶段。本部分将从信息技术应用对社会福利权的正面促进及负面消解两方面影响进行分析，并在此基础上构建理论解释框架(如图1所示)。
1.信息技术应用对社会福利权实现的正面促进
从政府视角看，信息技术应用于贫困治理，提高了决策的精确性、科学性和预见性，让贫困治理从经验化进一步走向科学化；提高了贫困人口识别精准度，增强了救助执行的瞄准精度和执行效果；提高了政府公信力，减少了各环节的人为干预，压缩了权力的寻租空间。从公众视角看，通过“技术赋权”，畅通了民众参与及表达的渠道机制，满足了民众的知情权和表达权；促进了政府与社会的互动，改变了民众“被沟通”的模式，提升了民众特别是被救助者的参与度和获得感。
总的来看，信息技术在贫困治理中的广泛应用，不仅加快了国家贫困治理现代化的步伐，也逐步塑造了政府主导、社会参与的多元主体治理格局，使得政府施政更科学、政策执行更规范、民众表达更民主、社会参与更广泛、救助效果更精准、贫困者享受救助更公平，有效保障了公民的社会福利权。
2.信息技术应用对社会福利权的负面消解
信息技术是一把“双刃剑”，在帮助公民更好地实现社会福利权的同时，也对社会福利权带来冲击，甚至造成福利权旁落。所谓福利权旁落，是指公民因缺乏进入政府提供的福利体系的能力、担心“福利污名”和被“制度排斥”等原因主动或被动放弃福利权，使得本应从政府获得的福利权落空，影响了福利权的充分性和真实性。
从环境视角看，在信息时代，传统以人为基础的管理方式被电脑以及数据所取代。标准化、程式化、数字化的管理掩盖了社会救助管理中的人际沟通，人与人之间的温暖关系逐步让位于人与机器之间的冰冷互动，民众再难感受到人文主义关怀。更有甚者，信息技术内在的简单化和模式化要求与社会环境的复杂现实及特殊情境之间的矛盾导致救助政策在执行中出现偏差，致使本应享受救助的贫困者被排除在救助门槛之外。
从技术视角看，技术能力低下的贫困者被限制了在信息时代下获得福利的权利。信息技术在贫困治理中的广泛应用，使得贫困群体要么没有进入官方福利体系的权限，要么没有进入这些领域的能力，他们享有社会福利的权利将很大程度取决于使用政府提供的信息化系统的能力。这不仅对以“人人平等”为前提的公民权利产生了冲击，而且意味着已经被社会排斥的贫困群体又被技术进一步推到福利制度的边缘。
总而言之，信息化趋势强化了业已存在的社会分配不平等现象，忽视了社会环境中人际互动的复杂性与特殊事件的情境性，剥夺了“技术贫困者”进入信息化福利体系的机会，加剧了福利差异和不平等。笔者从个体、技术、社会、制度四个层面来阐述信息技术应用对社会福利权的负面消解作用。
(1) 个体层面：冲击隐私权。隐私权最初由美国学者沃伦与布伦迪斯在《隐私权》一文中提出，指出隐私权之所以值得保护，是因为它体现了个人的自决、自我控制、尊重个性和人格发展的价值。隐私权作为公民的一项宪法性权利，包含两个基本权利，即公民拥有处理生活领域中因私涉及的个人信息的权利，以及拥有禁止他人干涉和知悉这些私人信息的权利。然而，随着信息技术的发展，公民隐私权正面临前所未有的挑战。西方学者马森早在1986 就已经预见到信息技术发展对个人隐私权带来的挑战，指出信息技术的发展增强了监视、通信、计算、存储和检索的能力，并被广泛用于追踪、搜集、分析和利用个人信息，这些无疑会对我们的隐私权造成威胁。在信息时代下，发生在网络空间的隐私权侵权行为更隐蔽、传播速度更快、影响范围更广，造成的后果也更严重。
以贫困治理为例，为了提升目标瞄准精度，政府将信息技术应用于跨部门的信息核查中，全方位搜集贫困群体的个人信息，客观上冲击了对贫困群体的隐私权。可以说，信息技术在贫困治理中的应用，造成了社会福利权和隐私权的对立，使得贫困群体不得不在社会福利权和个人隐私权中做出选择。然而，隐私权与社会福利权同为公民的基本权利，二者密切相关。贫困者同其他人一样，应该享有充分的隐私权等基本权利，而不是为了获得福利救助而被迫放弃隐私权。
（2）技术层面：“数字边缘化”。人们由现实生活向以信息技术为核心的线上生活转变，信息已成为数字社会重要的生产要素，对信息获取、处理、应用、分析能力的差异所形成的“数字鸿沟”已渗透到社会生活、经济、文化、教育等领域。“数字鸿沟”一词来源于1995年美国电信管理局的调查报告——《在网络中落伍: 一项关于美国城乡信息穷人的调查》，该报告发现“信息穷人”和“信息富人” 之间差距很大，且有扩大趋势。斯图亚特将社会分层理论引入到数字鸿沟研究中，认为数字鸿沟就是信息技术所反映的社会分层现象，人们占有信息的差距导致了社会阶层的分化。数字鸿沟实质上是由于人们在获取和利用信息资源上存在差距而产生的信息贫富分化问题，从而带来了一种新的贫困——“信息贫困”。信息贫困是受经济贫困影响无法占有信息资源及利用技术设备来满足自身发展的一种信息边缘化状态，其本质是与现代化隔离，与信息技术隔绝，成为信息时代的“落伍者”或“边缘化”人群。
这一状况对于处于社会底层的贫困群体而言尤为突出。他们普遍缺乏信息社会下所必需的工具、知识与技术，被隔绝在信息化社会福利体系之外。随着政府信息化改革的不断深入，电子政务、政务APP、“办事一网通”等各种数字化便民手段愈加普及。但对缺乏基本硬件、知识与技术的贫困群体而言，信息革命带来的不是便利而是困难。他们或者因为无法及时获取政府部门发布的网上通知而错失申请的时机，或者对网上办理等一系列复杂流程望而生畏，无从下手。因此，本以便民为目的的信息技术应用反而加剧了贫困群体被动失去社会福利权的可能性，带来“数字边缘化”。
(3) 社会层面：“数字标签化”。长期以来，人们都将社会救助视为政府仁慈的、恩赐的举动，而没有意识到获得救助是公民应有的福利权利。因此，一旦接受了福利救助，就往往被标签化为“无能者”，也就意味着一种耻辱或烙印，被主流社会鄙视为“不正常的人”，从而造成“福利污名”。蒂特马斯很早就指出采取目标定位策略的福利政策不可避免地会造成耻辱感问题。阿特金森、布鲁姆伯格等学者在分析英国救济金制度时指出，领取以收入审查为基础的福利金让领取者感到耻辱，觉得被社会排斥，很多人因为耻辱感(stigma) 而放弃领取。“福利污名”是社会对贫困群体的标签，被贴上标签者由此产生羞愧、耻辱乃至犯罪感，并导致了社会对他们的不公正待遇。
信息时代下，“数字标签”正逐步取代人们传统、刻板的“印象标签”，成为新的“贴标签”形式。个人的姓名、收入、爱好、交往圈子，乃至行为变化和思想观点，都被数字化为一个个的标签符号存储在大数据中。数字化的标签通过人工智能和算法分类，堂而皇之地把民众分成三六九等，并圈定在固定的阶层中。以贫困治理为例，社会救助的标签效应是福利污名的一种，申请者往往会被贴上“贫困户”“吃低保”等负面标签，在享受救助时需要付出一定的代价，甚至牺牲个人和家庭的尊严和隐私。在数字时代，社会救助的网上申请、网络公示等环节为申请者贴上了“贫困”的“数字标签”，而网络信息的高速流动使得“数字标签”的传播速度、传播范围和传播影响被无限放大，客观上加剧了贫困的“污名效应”。可以说，社会救助本身的标签效应带来了“福利污名”，而标签的数字化又加剧了这种污名，使得本就犹豫不决的申请者彻底放弃了申请，甚至导致已经受益的受助者因担心“福利污名”扩散而主动退出救助，造成社会福利权旁落。
（4）制度层面：强化福利排斥。福利排斥产生于福利政策的差等正义，即决策者或执行者在制定和执行政策时背离其应恪守之公共性、公正性与合法性铁律，对不同群体、阶层或不同地区施行双重或多重标准。福利排斥不仅会剥夺不具有某种资格的个人的社会福利权，有时也会将具有某种资格的个人排斥出福利制度保障体系之外。因此，福利排斥是对拥有公民身份的个人所享有的社会福利权的否定，是导致公民权利贫困的根源。
作为反贫困政策的重要组成部分，社会救助制度被视为保障贫困群体基本生活的“安全网”，但在制度的实际运行中，却出现了“福利悖论”，本为解决贫困而设计的救助制度反过来却固化与强化了贫困。究其原因，各地政府在制定社会救助制度时加入了排斥性条款，以户籍身份、过往行为等为标准，将符合排斥条款的贫困者拒之门外，而这些贫困者可能是生活在贫困线下，真正需要救助的群体。因而，政策主导者在福利政策安排中以身份等标准作为获得福利政策的依据，使得个人被排斥在福利体系之外，无法获得平等的福利提供。
信息技术广泛应用于贫困治理，在一定程度上加剧了制度层面的福利排斥。福利排斥一般具有地域性特征，即排斥性条款的生效范围往往局限于一个地区内。在地区外，由于区域壁垒、部门壁垒和信息壁垒的存在，排斥性条款的政策效力难以溯及，使得这些贫困者成为排斥性条款下的“漏网之鱼”。然而，大数据应用让跨部门、跨区域、跨层级的资格审查成为可能，客观上扩大了地方性排斥条款的覆盖范围，使得那些原本难以被追溯到，但符合排斥性条款的受救助者被轻易查到，从而失去被救助资格。数字时代下的排斥往往会强化现有的制度利排斥形式，甚至可能导致出现新形式的社会排斥，使得已经处于劣势的贫困群体遭遇到新的包容障碍，这不仅违背了权利的平等性原则，也导致福利权的“强制性缺失”。
三、信息技术应用与贫困治理：
G省的实践
中华人民共和国民政部2001年出台《全国民政系统信息化2001—2005年发展规划纲要》，大力推动民政信息化建设。党的十八大以来，民政信息化改革提速，在《“十三五”国家信息化规划》和《民政事业发展第十三个五年规划》等纲领性文件的指导下，民政部于2017年和2018年先后出台《关于统筹推进民政信息化建设的指导意见》( 以下简称《指导意见》) 和《“互联网+民政服务”行动计划》等，通过“互联网+ 民政”提高民政管理业务水平和信息化水平，“让信息多跑路、让群众少跑腿”，推动传统民政向现代民政转型。根据《指导意见》，到2020 年，部本级主要业务信息化覆盖率将达到100%，省级民政部门主要业务信息化覆盖率达到80% 以上，民政基本公共服务事项网上办理率达到80%以上，形成民政一体化“互联网+ 政务服务”平台和服务网络。
G省民政部门积极推动民政政务信息化改革，其信息化进程走在全国前列。一方面，积极推广民政网站、民政微博、“G省民政”“A市民政”微信公众号和“Y省事”政务服务APP等信息化平台。另一方面，为精准识别贫困人口，以便将有限的资源准确投放到真正需要的群体身上，G省大力加强居民家庭经济状况核对工作的信息化建设，建立和完善居民家庭经济状况核对系统。
（一）民政信息化平台
G省民政系统除了推广民政官网、民政微博等信息化办公手段外，还通过“G省民政”“A市民政”微信公众号以及“Y省事”APP等信息平台开展办公，包括低保申请、查询等相关事项都可在信息平台办理，极大方便了居民办事。以“A市民政”公众号为例，开设了“信息发布”“办事大厅”“常用查询”三大板块，基本涵盖居民日常办理的所有民政事务，使得居民不用再跑服务大厅，只需动动手指通过手机办理即可，方便高效。
（二）居民家庭经济状况核对系统
居民家庭经济状况核对工作，是以居民家庭经济状况核对系统(以下简称“核对信息系统”) 为基础开展信息化核对，在准确核定居民家庭经济状况的基础上，把联网核查与实地调查结合起来，精准识别申请对象，解决在社会救助实施过程中救助家庭收入核算难、救助对象认定难的瓶颈，有效遏制在救助对象认定过程中的不正之风，并在制度上防止“微腐败”等一系列问题，做到应救尽救、应扶尽扶、应退尽退，实现社会救助的公开、公平、公正。
2009年，民政部印发《民政部办公厅关于确定首批城市居民家庭收入核对试点单位的通知》，在上海等城市率先开展居民家庭经济状况核对试点工作，随后在全国范围内深入开展。2018 年，民政部印发《居民家庭经济状况信息部省联网查询办法(试行)》的通知，推动全国居民家庭经济状况信息系统互联互通、信息共享、业务协同，在此基础上实现了居民家庭经济状况信息的跨省查询，居民家庭经济状况核对工作的信息化步伐又向前迈出一大步。
G省居民家庭经济状况核对工作一直走在全国前列。2009年，A市入选全国首批居民家庭经济状况核对工作试点城市；2011年，C市入选第二批试点城市；2013年，A市民政局获得民政部“全国居民家庭经济状况核对试点工作优秀单位”的称号。同年，A市居民家庭经济状况核对中心成立，建立起一支约400人的专业化核对工作队伍。与此同时，A市投入900余万元分三期建设了A市居民家庭经济状况核对信息系统，实现与民政、公安、工商、人社、国土房管、国税、地税、住房公积金中心等8个政府部门以及14家主要商业银行存款的信息共享，实现对申请人及家庭成员的户籍、婚姻、生存状况、车辆、就业、社保、工商登记、房产、纳税、公积金、银行存款等信息的在线核查。现代化的核对工作信息网络，以及高素质、专业化的核对工作机构队伍，为A市居民家庭经济状况核对工作提供了科学、高效的信息化手段，也为A市社会救助工作的公平公正实施提供了有力支撑。
诚然，以“核对信息系统”为代表的信息技术在贫困治理中的应用提高了治理的科学性和精准度，在一定程度上解决了“不应保而保”的瞄准问题。但与此同时，是否会将真正的贫困者排除在外，在一定程度上带来“应保未保”问题呢? 这是本文的讨论重点。
四、信息技术应用对社会福利权的
影响机制
本文针对G省信息技术在贫困治理中的应用实践展开实证研究，以省内的A市和C市为案例。G省是位于我国东南沿海的人口和经济大省，信息技术基础设施完备，信息技术应用广泛，信息化程度位居全国前列，较有代表性。笔者长期关注G省贫困治理实践，在搭建好分析框架的基础上，于2018年12月至2019年2月份对省民政厅、市民政局、区民政局的4名民政官员、12名街道和社区的低保一线工作人员，以及13名低保对象、4名低保申请者和5名普通居民，共计38位访谈对象进行调查研究。本研究采取半结构式的深度访谈，依据访谈大纲进行，询问被访者对“核对信息系统”应用的看法，以及对在申请与核查过程中信息技术应用的感受等问题。本文采用质性研究的方法，强调当事人的经验和感受，从调查对象本身而非研究者角度了解信息技术应用对社会福利权的冲击，使弱势群体的经验和声音有机会得到呈现。结合实地调查，本部分从个体、技术、社会、制度等四个方面剖析信息技术应用对社会福利权的影响机制。
(一) 个体层面：冲击隐私权
在“万物皆可数字化”的时代，个人隐私最终被全面转化成为数据，而隐私数据同普通数据一样能够不断地被重复二次利用，在此过程中，隐私权很难得到有效保护。特别是在“数字政府”建设进程中，海量的数据存储、跨部门的信息交换和高效的数据挖掘，使得民众更多、更私密的个人信息毫无保留地被挖掘出来，大至经济状况、房产信息、银行存款，小至消费习惯、日常踪迹、行为癖好等在大数据技术面前全部无所遁形，隐私泄露逐渐成为社会生活的一种常态，而这种风险对贫困群体来说尤为明显。
在通过信息化系统申请社会救助的过程中，贫困群体往往面临资格审查带来的极大的隐私泄露风险，甚至有时为了得到救助而不得不放弃个人隐私权。他们被置于选择隐私权还是福利权的两难处境，为了获得福利，不得不在信息技术面前“赤身裸体”，失去尊严。
以A市最低生活保障申请为例，A市核对信息系统实现了对申请人及家庭成员的户籍、婚姻、生存状况、车辆、就业、社保、工商登记、房产、纳税、公积金、银行存款等信息的全方位核查。相比于以往的人工核查，跨部门、跨区域、跨层级的“核对信息系统”使得申请者更多的个人信息被毫无保留地暴露出来。信息系统的技术安全漏洞，以及部分低保工作人员薄弱的隐私保护意识和低下的业务素质，对低保户个人隐私权的保护带来严重风险。例如，A市的两个社区在政务微博中公开低保者前来咨询的照片信息，忽视了对低保者个人隐私权的保护和尊重；C市民政局将低保公示名单长期挂在网上，由于网站更新不及时，名单在网站上的公示时间远远超过了政策要求时限；C市某社区工作人员职业素养不足，将该社区一低保申请者的个人信息作为八卦谈资传播，给当事人造成极大困扰。
调研发现，被访者在被问及是否担心个人隐私受到“核对信息系统”审查的威胁时，反应主要有两类：一类是隐私权利意识淡薄，尚未意识到该系统会对个人隐私产生威胁，基层一线工作人员和普通民众多属于这一类；另一类是意识到了该系统对隐私权的挑战，但在执行者层面却将福利权与隐私权对立起来，迫使申请者只能在两者中择其一。
在第一类群体中，部分被访者完全没有意识到“核对信息系统”会对个人隐私权产生威胁，认为通过该系统进行信息核查是正常的政府行为，不涉及隐私权。
通过“核对信息系统”进行资格审查，这是在低保政策中明文规定的，是很正常的政府行为，我们完全是依照规章制度在办事。我不觉得这对个人隐私权有什么影响。(C市低保工作人员访谈记录：20181212WCP)
还有部分被访者则认为信息核查经过了当事人授权，就不会产生侵犯隐私权的问题。按照政策规定，申请者在申请低保时必须填写授权书，授权核对机构对全部收入和财产进行核查，否则申请不予通过。然而，这是申请者在并非出于主动自愿，而是在政府强势要求下被迫做出的妥协行为，这种授权的合理性是否存在问题，笔者认为还值得进一步商榷。
信息核对工作要事先征得申请者的授权，都是要签授权书的。如果不签，那就肯定不能申请低保。我们是在得到他们授权后才进行核查，这是非常规范的流程，完全没有问题，所以根本不可能侵犯他们的个人隐私权。(A市低保工作人员访谈记录：20181212GHJ)
在第二类群体中，申请者有意识到“核对信息系统”可能对他们的隐私权带来威胁，但也毫无办法。甚至有部分民政官员和基层低保工作人员将隐私权和福利权对立起来，认为两者不能并存，迫使申请者只能二者择其一。
想要救助就得接受我们的审查，这是硬规定，想要隐私权就别要救助。(G省民政官员20181219HCP)
这种情况下，申请者往往选择获取救助，而不得不放弃个人隐私权。
现在的联网核查很厉害，什么个人信息都能被查到。虽然涉及个人隐私，但这是政府的规定，我们也没办法。隐私权离我的生活太远了，申请到低保才是最重要的，毕竟全家吃饱饭才是大事。(C市低保户访谈记录：20181226MBY)
功能强大的“核对信息系统”对低保申请者的个人隐私权带来了威胁，加之部分政府官员和工作人员的隐私权利意识不强，造成福利权和隐私权的对立，迫使申请者为了得到政府救助而不得不放弃个人隐私权。
(二) 技术层面: “数字边缘化”
民众对信息社会的接触时间和信息占有差距导致了社会阶层的分化，无法顺利使用信息技术的贫困群体难以参与创造和分享以知识为基础的信息时代的文明成果，从而陷入“信息贫困”，面临新的社会排斥形式。在数字时代下，处于“信息贫困”边缘的群体被称为“数字低下阶层”(digital underclass)。“低下阶层”原指异于主流社会阶层的，具有偏差行为、生活方式和价值观念的穷人阶层。在阶层高度分化的社会，穷人缺乏有效参与社会主要机制的途径，而逐步形成一种自我应对贫穷的生活方式，即贫穷文化，这种异于主流社会的生活方式甚至会产生代际传递，使在这种文化环境中成长的年青一代也丧失以主流社会生活方式生活的机会。“数字低下阶层”是指那些习惯于“去信息化”的生活方式、缺乏有效融入主流信息化社会的途径的“信息贫困”群体。
一方面，处于“数字低下阶层”的贫困群体往往由于经济水平限制而缺乏购买数字产品及服务的能力，缺少融入信息社会的硬件条件，从硬件层面被“数字边缘化”。
我家没有网络，也买不起新手机，家里只有一台电视机，政府在网上公布的消息我都不知道。(C市低保户访谈记录：20181228NL)
另一方面，贫困群体即使在硬件上有条件接触网络，但身处“数字低下阶层”的他们由于知识水平限制而缺乏获取信息的能力，甚至缺乏接触新知识的意愿，与主流社会的距离越来越远。他们不会实名注册，不会网上申请，不会使用APP，因而在信息化进程中失去了知悉政府发布的相关救助政策的窗口，失去了平等享有政府提供的救助安排的权利，失去了对救助表达意见的权利，从软件层面被“数字边缘化”。调研发现，不少低保申请者和低保户因为无法及时获取民政部门网上发布的相关信息而错失了领取低保的机会。
我不会上网，政府在网上公布的消息我都不知道。低保每半年要重新申请一次，我是听别人说才知道的，再去申请已经过了时间，被踢出来了。再重新申请拿到低保金已经是三个月之后了，那三个月没有领到低保金日子过得真的很辛苦。(C市低保户访谈记录：20181227HBB)
部分低保工作人员也意识到“数字边缘化”的问题，有些好心的工作人员会在力所能及的范围内对“信息贫困”的申请者予以帮助，但多数情况下，由于本身繁重的工作任务，他们往往心有余而力不足，无法面面俱到帮助所有人。
现在使用电子政务和政务APP，确实方便了很多，但对来领低保的那些大爷大妈却带来了麻烦。他们基本都不会上网，无法在我们的网站看到最新政策信息，如果有时间我们会帮他们讲解和操作，但很多时候我们工作都非常忙，没有办法帮到他们。(A市低保工作人员访谈记录：20181212YTT)
可见，数字时代下的“数字低下阶层”因为缺乏有效参与信息化社会机制的基本技能和途径，被隔离在技术壁垒的高墙之外，从而被主流社会排斥。在一定意义上，信息技术应用带来了“数字不平等”，不仅没有很好地为贫困群体“赋权”，反而使得已经处于福利边缘的他们面临进一步被排除在外的风险，造成社会福利权的被动剥夺和净流失。
(三) 社会层面: “数字标签化”
在信息化进程中，越来越多的政策制定者默认将公民定义为“数字人”，这种强制性数字化不可避免地为公民贴上了“数字标签”，产生了新的排斥效应。当前，个人的一切信息都被数字化为标签符号进行存储，并借助人工智能算法被划分为不同的“朋友圈”。而以默认使用“数字标签”为前提的政策走向，让贫困群体面临越来越严重的“污名化”风险。
以低保政策为例，“污名化”往往发生在包括入户调查、公示等程序在内的家计调查环节。家计调查本质是把社会分为“施予者”和“接受者”这两个不同的群体， “接受者”在选择性救助中的“身份”认定本身就伴随着耻辱感，成为形成福利污名的重要原因，从而导致生存权对“尊严”的挤出现象。而信息技术应用于低保实践中，则会放大家计调查中的污名效应。特别是在公示环节，“网上公示”使得低保申请者被贴上了“贫困户”“受助者”的数字标签，其传播速度、传播范围和传播影响力都呈几何级数地被放大。更有甚者，有的地方民政部门采取将低保公示名单长期挂在网上、在政务微博中公开低保户照片等做法，扩大了公示时长和范围，加剧了“污名效应”。“低保户”的标签使他们与其他社会成员的互动失去了平等性，使其日常生活陷入污名化，甚至被社会所排斥。面对“贴标签式”的污名化对待，不少低保申请者产生了退缩心理。
早些年我家生意失败欠人钱，现在生活非常困难，需要申领低保，但看到低保申请还要网上公示，让那么多人知道我们家穷，我就不太能接受，怕被别人笑话。贴上“低保户”的名字会让我在社会上抬不起头，所以现在还在犹豫要不要申请低保。干脆不申请了，咬紧牙过日子吧，至少心里舒坦。(C市低保申请者访谈记录：20181220GLJ)
需要指出的是，虽然目前有新闻报道有人以“吃低保”为荣，但是，我们在调研中还是发现绝大部分贫困家庭认为吃救济是不光彩的事，不愿将自己家庭贫困的现状展示在公众面前，加之对“网上公示”的担忧，使他们宁愿勒紧腰带过日子，也不愿申请低保。
另外，调研发现，“数字标签”的污名效应对低保家庭的青少年影响尤其大。低保家庭往往担心这种扩大的“污名”会让孩子在同学面前抬不起头，产生自卑、自闭等负面情绪，甚至可能影响到孩子的心理健康，从而为了孩子不得不放弃低保。
低保网上公示让更多人知道了我们的家庭状况，我特别担心网上的消息会不会传到学校里，“低保户”的标签会让我的孩子上学时被老师和同学看不起。我们本身就是单亲家庭，为了不要孩子产生“低人一等”的感觉，我打算不要低保了。(A市低保户访谈记录：20181211KMN)
可见，全面联网的“核对信息系统”在低保实践中的推广应用，往往会将申请者贴上“数字标签”，而“数字标签”的传播范围广、传播速度快、传播影响力大的特点，客观上扩大了“福利污名”，使得部分贫困者出于自身羞耻感和下一代健康成长等方面的考虑，不得不主动放弃社会福利权。
(四) 制度层面: 强化福利排斥
福利提供最重要的价值理念就是平等，但福利排斥却造成了同样拥有社会公民身份的贫困者遭到不平等的对待和权利剥夺，使其在心理上产生很强的“被欺骗感”和“被抛弃感”。这不仅是对公民福利权利的剥夺，更是对弱势群体施加的“结构性暴力”。
以低保为例，各地政府出台的低保制度和实施办法中或多或少存在排斥性条款。在资格审查环节，某些地方政策会将某些表现出特定类型行为的社会成员排除于低保体系之外。例如，有的地方规定凡有违反法律规定行为的公民不能享受救助待遇，即所谓的过错排斥; 有的在政策制定及执行过程中将那些存在“赌博”“酗酒”“超生”甚至“过去农业税费缴纳不及时”等“不良行为”的社会成员首先排除在低保门槛之外；有的地方规定“拥有超过3000元以上的非生活必需高档消费品”“养狗养宠物”“孩子自费择校”等“高消费行为”者不予保障，对低保对象做出种种严苛限制。
信息技术在民政领域的广泛应用则可能强化本已存在的福利排斥，客观上扩大了福利排斥的范围。在低保政策中，排斥性的制度和执行一般来自于地方政府的政策安排，且带有明显的地域性和部门性。信息化改革之前，区域壁垒和部门壁垒的存在使得低保核查很难跨区域、跨部门地深入开展，导致很多的排斥性制度条款因此受限并未发挥实际作用。这种信息壁垒的存在反而成为那些本应被不合理制度排斥在外的贫困者的“保护墙”，使得他们成为制度排斥下的“幸存者”。但随着“居民家庭经济状况核对系统”的应用与推广，实现了全国联网和跨部门、跨区域的全面核查，打破了部门和区域间的信息壁垒，客观上使得排斥性制度的效力和范围得到强化和扩张。排斥性制度开始真正发挥作用，将那些漏网的“幸存者”及更多的贫困者排除在救助范围之外。
“低保户买社保”就是其中的典型案例。调研发现，在G省C市，低保户如果自费参加城市居民社会保险，每月所缴纳费用将超过低保标准，会因此被取消低保。笔者认为，这种条款的合理性值得商榷，社保是对个人未来生活的一种基本保障，是政府应该支持与鼓励的行为。政府因低保户买社保而取消其低保资格，是“短视”的行为，是对公民社会福利权的剥夺。
按规定，低保户买社保的话，每月所缴的费用肯定会超出低保标准，会被取消低保。虽然我知道他们家确实非常困难，也符合吃低保的标准，但我确实没办法，政策规定就是这样，我给他通过了，我就要负责。(C市低保工作人员访谈记录：20181226LJN)
在“核对信息系统”上线前，低保工作人员在核查时难以跨部门从社保部门查询到相关数据，导致很多购买了社保的低保户依然可以享受低保。但“核对信息系统”上线后，跨部门数据实现共享，工作人员可以一键查到低保户购买社保的信息，导致购买了社保的低保户被取消低保资格。可见，“核对信息系统”事实上强化了此类条款的排斥性效力。部分基层低保工作者也认识到了信息化带来的强化福利排斥的负面作用，但也无能为力。
以往的核查中，社保信息是查不到的，所以即使我们知道他们买了社保，但也就睁一只眼闭一只眼过去了，毕竟他们其他方面是完全符合低保标准的;但现在不一样了，身份证号在核对系统上一输入，银行、社保、车辆等所有的个人信息就都自动显示出来了，买了社保就必须取消低保，我们想帮他们都帮不到。(A市低保工作人员访谈记录：20181226CHF)
此外，在调研中还发现，在实现了跨区域、跨部门的联网核查后，一些排斥性制度还带来了许多其他问题。“核对信息系统”的标准化和“一刀切”特点，挤压了救助管理中的人际沟通空间，在某些具有复杂性和特殊性的具体情境下，难以精准识别真正的救助需求，导致贫困者被排除在低保门槛之外。
我要申请低保，但被系统查到我有工商登记，说政策规定有工商登记就不能申请低保。但我的工商登记是10 年前办的，现在公司早已倒闭了。他们让我去注销登记，可是当时的合伙人也不知道去哪了，我一个人无法注销。市局让我登报声明注销登记，等我声明完区民政局说这个没有法律效力，需要工商局出证明。工商局先说他们没有这项业务，后来又说出证明可以，要补齐这些年的年检费，算下来要一万多，我哪有那么多钱，最后不了了之了。可是家里生活很困难，还要付孩子的学费，全家就指望着能申请上低保呢。(C市低保申请者访谈记录：20190109LB)
可以说，全面联网的“核对信息系统”客观上强化了制度层面的福利排斥，使更多家庭因不合理的排斥性条款而被排除在低保之外，从而剥夺了他们本应享有的社会福利权。
五、结论与反思
本文以G省信息技术在贫困治理中的应用为案例展开实证研究，发现以“核对信息系统”为代表的信息技术应用在一定程度上解决了“不应保而保”的低保瞄准问题，但同时也会加剧“应保未保”问题，造成居民的社会福利权旁落。本文从四个层面探讨信息技术应用对社会福利权的消解作用：从个体层面看，信息技术应用对申请者和被救助者的个人隐私权带来了威胁，造成福利权和隐私权的对立，迫使申请者为了得到政府救助而不得不放弃个人隐私权；从技术层面看，信息技术应用使得处于“信息贫困”状态的贫困群体被“数字边缘化”而沦为“数字低下阶层”，被技术壁垒排除在信息化福利体系之外，加剧了其被动放弃社会福利权的可能性；从社会层面看，信息技术应用的“数字标签化”强化和扩大了被救助者的“福利污名”，加剧了他们申领救助的心理障碍，导致他们主动放弃社会福利权；从制度层面来看，信息技术应用实现了跨部门、跨区域、跨层级的资格审查，客观上强化了制度上的福利排斥，使得更多家庭因不合理的排斥性条款而被排除在社会救助之外，造成福利权的“强制性缺失”。
总的来看，信息化应用造成了“数字不平等”现象，对居民社会福利权造成消解效应。但是，技术本身是中性的，不能因为信息技术对社会福利权的负面影响而放弃应用，而是应结合当下现实将之作为一种技术治理手段而非唯一的治理体系来应用，要更全面深入理解信息化革命对社会治理的深远影响，同时也要警惕陷入“技术决定论”的陷阱。
笔者建议从以下两方面来减轻信息技术应用对社会福利权的冲击。一是转变贫困治理思路。信息技术在贫困治理中的运用后果，与贫困标准的界定密切相关。在我国，由于低保标准是由收入决定，信息技术应用将依据申请者的收入情况来排除不符合者，在做“减法”，这会导致很多收入超标但支出很大的家庭被排斥在外。笔者建议政府改进对贫困的定义，要有多维贫困的思路，在信息技术的支持下，根据申请者的家庭支出情况来自动将其纳入低保范围，尝试做“加法”，让每一位符合条件的贫困者被自动纳入低保范围，实现“应保尽保”的理想目标。总之，要摒弃利用大数据来否定公众社会福利权的技术应用倾向，主动利用信息技术来保障公民的福利权利。
二是在应用大数据助力贫困治理的同时，着力改变目前低保的“严进宽惩”模式，以平衡大数据应用对社会福利权的消解。笔者建议借鉴香港综援制度的“宽进严惩”模式。香港综援制度准入门槛低，由申请者自愿提供申请信息，政府信任申请者提供信息的真实性和完整性，虽然有技术支持，但是不采取强制资产核查。这种举措既保护了申请者的个人隐私权，也充分保障了其社会福利权。但与此同时，政府加大对“骗保”行为的处罚力度。对于被举报者，在法律范围内进行全面核查，一旦确认属于故意欺骗行为，则提起司法诉讼，使其承担法律责任，大大提升了“骗保”的成本。当前，内地地方政府对于骗保行为，往往是简单地取消低保资格，而没有进一步的处罚措施。建议完善相应的惩罚机制，让恶意骗保者承担法律责任，以确保救助资金真正用于最需要帮助的人群，避免社会福利权旁落。
文章来源：《公共行政评论》2021年第3期
编辑：周小努
校对：蔡龚涛
审核：光涵